《人大常委会监督法》——调整国家审计义务新的法律规范

　　《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《人大常委会监督法》），已于今年1月1日起施行。这是我国社会主义民主法治建设的重大成果，各级审计机关要把学习贯彻好《人大常委会监督法》作为今后一个时期的一项重要任务。
　　一、正确认识《人大常委会监督法》的法律特征
　　《人大常委会监督法》是全国人大常委会起草制定的规范性法律文件，共有九章四十八条，内容十分丰富。总的来看，其主要特征是：
　　——《人大常委会监督法》是一部特别法。一般来说，按照适用范围的不同，法律可以分为一般法和特别法。一般法是指对一般人、一般事、在全国各领域都适用的法律。特别法是指对特定部分人、特定事、特定地域有效的法律。由于《人大常委会监督法》是规范各级人大常委会对各级政府、法院、检察院行使监督权这个特定事项的法律，因此，它属于特别法的范畴。
　　——《人大常委会监督法》是一部程序法。按照内容的不同，一般把只规定主要权利和义务（或职权和职责）的法律称为实体法。把保证权利和义务得以实施的程序的法律称为程序法。由于《人大常委会监督法》规定了各级人大常委会行使监督权的具体内容、监督的形式、办理各项事宜的时间要求等，因此，它应当属于程序法的范畴。
　　——《人大常委会监督法》是一部调整各级人大常委会法定职权和各级政府法律义务的法律。《人大常委会监督法》作为一部特别法和程序法，规定了各级人大常委会具有“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”、“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”、“法律法规实施情况的检查”、“规范性文件的备案审查”、“询问和质询”、“特定问题调查”、“撤职案的审议和决定”等项职权以及相应的工作程序。作为职权的对应，以上这些具体职权势必会转化为各级政府必须按照有关程序履行的义务。
　　——《人大常委会监督法》也是一部调整审计机关相关义务的法律规范。《人大常委会监督法》虽然调整的是各级人大常委会与各级政府、法院、检察院之间权利与义务，但由于审计机关是政府的组成部门，《人大常委会监督法》中有关对政府义务的规定，当然也会涉及到审计机关。如审议政府提出的预算执行和其他财政收支的审计工作报告、接受人大常委会的执法检查、审计法律法规等规范性文件备案、落实人大常委会相关决议等，这些义务很大程度上都会由审计机关来具体承担和履行。
　　从以上这些特征我们可以看到，《人大常委会监督法》的颁布实施对审计机关依法行政的行为有着重大影响，因此，必须积极克服《人大常委会监督法》与审计机关没有多大关系的观念，在认真学习领会的基础上，按照《人大常委会监督法》的相关规定，认真履行自身应尽的法律义务，遵守法定的程序，确保《人大常委会监督法》得到贯彻落实。
　　二、《人大常委会监督法》调整国家审计义务的主要内容
　　《人大常委会监督法》对审计机关相关义务调整影响最为突出的是第三章的规定。第三章是“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”。该章第十八条规定：“常务委员会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：（一）预算收支平衡情况；（二）重点支出的安排和资金到位情况；（三）预算超收收入的安排和使用情况；（四）部门预算制度建立和执行情况；（五）向下级财政转移支付情况；（六）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。除前款规定外，全国人民代表大会常务委员会还应当重点审查国债余额情况；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。”
　　笔者认为，以上规定明确了人大常委会审议预算执行情况报告的重点，同时也对审计机关受政府委托起草审计工作报告提出了新要求，无疑成为审计机关必须履行的法定义务，是我们学习贯彻《人大常委会监督法》应当把握的重点。应当说人大常委会对预算执行情况报告审议的重点，也应该成为审计机关起草审计工作报告的重点，进而也应该成为预算执行审计的重点。对比《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，我们不难看到，《人大常委会监督法》不仅提升了对预算执行审查监督法律规定的层次，还进一步明确和细化了预算执行审查监督的具体内容。各级审计机关应该毫无疑问地将《人大常委会监督法》的上述条款规定，列作预算执行审计的重点内容，列为审计工作报告应当报告的重点，并努力做好审计工作报告的起草工作，使其内容能够满足各级人大常委会审议审计工作报告的要求，确保审计工作报告的框架和主体内容要与人大常委会的审议重点保持基本一致，并按照规定的程序经政府审定后向人大常委会提交。
　　三、审计机关要把学习贯彻《人大常委会监督法》落到实处
　　（一）充分认识学习贯彻《人大常委会监督法》的重要意义。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。人民代表大会作为国家权力机关对政府和法院、检察院进行的监督，是宪法赋予人大的一项重要职权，属于国家最高层次的监督。各级人大常委会作为同级人大的常设机构，通过听取和审议政府和法院、检察院的专项工作报告、执法检查等形式，履行经常性的工作监督职责。《人大常委会监督法》的颁布施行，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法制建设，促进改革发展稳定的大好局面，促进各级政府依法行政，维护广大人民群众的根本利益，将会产生十分积极的作用。审计机关作为各级政府的组成部门，具有专门经济监督的职能。审计机关开展预算执行审计既对本级政府负责，同时也对本级人大常委会负责。学习贯彻《人大常委会监督法》，就是要把审计监督与服务于人大常委会的监督有机地结合起来，按照《人大常委会监督法》的规定，通过不断深入开展预算执行审计工作，进一步满足人大常委会加强对政府预算执行情况监督的需要，达到促进加强预算管理，提高财政资金使用效益的目的。
　　（二）把人大常委会审议重点作为预算执行审计法定的必审内容。初步考虑，审计机关要在预算执行审计常规内容的基础上，还要围绕《人大常委会监督法》的新规定，突出安排以下重点审计内容：1、审计预算收支平衡情况。一是重点审查财政部门是否存在虚构支出项目，造成虚列财政支出的行为。二是重点审查财政部门是否存在“寅吃卯粮”，虚增财政收入，制造虚假政绩的行为。三是重点审查政府性负债（或有负债）的情况，包括审批程序的合法性、规模、期限、抵押和担保物、用途等内容，分析存在的风险。2、审计重点支出的安排和资金到位情况。一是审查重点支出是否提前编制了支出项目预算，项目预算是否细化。二是审查重点支出资金是否及时进行安排和拨付，有无在主管预算单位滞留、占压、截留的情况。三是审查重点支出是否存在挪用或损失浪费的情况。四是对于有效益考核要求的重点支出，审查其是否达到预期地经济效益、社会效益等。3、审计预算超收收入的安排和使用情况。一是审查实际预算超收数额，看是否存在隐瞒超收收入的情况。二是审查超收收入的使用是否符合规定的用途和法定的批准程序。4、审计部门预算制度建立和执行情况。一是审查财政部门对部门预算制度建立是否作出具体规划，预算拨款是否依据部门预算进行。二是审查预算单位的部门预算与实际需要是否相吻合，部门预算的覆盖率有多大。三是审查预算执行结果与部门预算有多大差异率，检查部门预算编制的科学性和合理性。5、审计向下级财政转移支付及上级补助资金的安排和使用情况。一是审查财政部门向下级财政转移支付的规模和种类，充分了解财政转移支付的底数。二是审查财政专项转移支付资金在财政部门上下级之间，财政部门与用款单位之间的数额是否一致，是否存在层层截留、滞留的情况。三是审查财政专项转移支付资金的使用是否达到既定目标，有无闲置、挪用和损失浪费的情况。以上这些重点审计内容，应当在预算执行审计工作方案和实施方案中加以明确，并在审计实施中加以落实。
　　（三）处理好《人大常委会监督法》与其他法律法规的关系。现行的预算执行审计法律法规如《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国预算法》和《预算法实施条例》、《中央预算执行情况审计监督暂行办法》、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》和国务院关于贯彻落实该《决定》的通知等，都对审计机关履行监督职能和开展预算执行审计工作从不同角度作出了原则规定，形成了开展审计工作和预算执行审计重要的法律体系。笔者认为，《人大常委会监督法》与其他法律法规是相辅相成、相互促进的关系，《人大常委会监督法》的颁布施行，是对以上这些法律法规有关审计工作，特别是对预算执行审计工作规定的进一步深化和丰富，必须认真贯彻执行。但是，需要注意的是，对于预算执行审计中发现的问题，还不能简单地用《人大常委会监督法》作为定性依据和实施审计处理的依据。定性和处理还是应该以预算法、预算法实施条例和国务院《财政违法行为处罚条例》等法律法规为准。
　　（四）认真做好其他各项工作。各级审计机关还要按照《人大常委会监督法》其他章和条款的要求，明确责任部门和人员，认真履行好其他应尽的义务，如配合好人大常委会对审计法律法规实施情况的检查，做好审计规范性文件备案工作，回答好人大常委会组成人员以及列席人大常委会会议有关人员的质询，积极落实人大常委会有关审计工作的决议等事宜。